中国的央地关系

单纯强调地方自主性，或者单纯强调中央顶层设计，都很难充分认识中国复杂而特殊的政治经济体制。理解中国过去几十年的经济发展，也不能只看到地方政府竞争，或者只看到中央政府强大的组织和动员能力。更重要的问题是：这两种力量为什么能够同时存在，又为什么在相当长时间内形成了促进经济发展的激励？

我认为，其中一个关键机制是：**中央政府对地方官员保持很强的政治控制，地方政府在经济事务上又拥有相当大的行动空间，而市场经济为中央评价地方政府的表现提供了一套相对可观测、可比较的绩效信号。**这三个条件结合起来，形成了中国过去几十年独特的发展型地方政府体制。

一、中国特殊的央地关系

中国政府体制有两个突出的背景。一是国家幅员辽阔，政府层级多，地区之间经济发展水平、资源禀赋和社会条件差异巨大；二是中国是单一制国家，中央与地方处于一个纵向贯通的政治和行政体系中。

但“单一制”本身并不意味着地方政府只能充当中央政府的派出机构。法国同样是单一制国家，其宪法同时明确规定国家以分权方式组织，并保障地方团体依法自主行政。美国则是另一种制度安排：联邦政府和州政府分别拥有宪法规定的权力，州政府并不是联邦政府的下级；州以下的 county、city 等才是严格意义上的 local governments。

中国与这两种情况都有明显区别。

中国的地方政府同时具有两种身份。对于大量本地区经济社会事务，它是实际的决策者，需要自己收集信息、配置资源、招商引资、建设基础设施和提供公共服务；与此同时，它又处于中央—省—市—县—乡的纵向科层体系中，需要执行上级政府的政策，地方主要官员的人事安排也处于这一体系之内。

财政收支结构很好地体现了这种制度特点。以2025年一般公共预算为例，全国一般公共预算收入21.60万亿元，其中地方本级收入12.21万亿元，占56.5%；全国一般公共预算支出28.74万亿元，其中地方支出24.44万亿元，占85%。与此同时，中央对地方转移支付达到10.19万亿元。也就是说，财政收入在中央和地方之间大体分布，最终支出和政策执行却高度集中于地方，中央再通过大规模转移支付重新配置地区财力并贯彻全国性的政策目标。

因此，仅仅比较“中央拿多少钱、地方拿多少钱”很容易产生误导。地方支出占比很高，并不意味着地方拥有同等程度的财政自主权；中央本级支出占比不高，也不能据此认为中央政府能力较弱。大量中央政策本来就是通过地方政府这套组织体系执行的。

这也是中国央地关系最有意思的地方：中央很难像指挥一个内部部门一样对地方政府如臂使指，但中央又对地方官员具有很强的政治和人事控制力；地方政府不是独立的政治主体，却拥有相当广泛的经济治理权限。

不同理论抓住了这个制度的不同侧面。Qian 和 Weingast（1997）提出“维护市场的联邦制”（market-preserving federalism），强调经济权限下放、地区竞争以及统一市场对于保护市场激励的重要性。Blanchard 和 Shleifer（2001）进一步强调，中国与俄罗斯的重要差异在于政治集中：中央能够约束地方政府，降低地方政府被地方既得利益集团俘获并转变为“掠夺型政府”的可能性。许成钢（2011）后来把中国的制度概括为“区域分权的威权体制”（regionally decentralized authoritarian regime，RDA）：中央掌握人事权，而大量经济管理事务由地方负责。

这几个概念强调的重点不同，但共同指向一个事实：中国的政治控制和经济治理权并没有沿着同一个维度集中或者分散。政治组织高度纵向整合，经济治理却高度地方化。

二、地方政府为什么总是“缺钱”？

理解中国的地方财政，还要区分两种完全不同的压力：一种是维持政府运转和公共服务的财政压力，另一种是地方政府主动追求发展的“发展压力”。

中国并不是所有地方政府都面临同样强的发展压力。我的经验判断恰恰是：很多时候，经济越发达的地方，发展压力反而越大。

欠发达地区当然也存在增长目标，也会招商引资，也希望发展经济。但在很多欠发达地区，财政首先需要解决的是基本公共服务、工资发放和政府运转问题，其财力中相当一部分来自上级转移支付。经济发展水平较高的地区情况不同。它们不仅要维持现有经济规模，还面临产业升级、科技创新、城市更新、基础设施品质、招商引资以及与其他发达地区竞争等压力。“已经发展得很好”很少成为停止发展的理由，反而意味着必须不断寻找新的产业、新的投资和新的增长来源。

与此同时，地区之间的财政关系又具有明显的再分配性质。经济发达地区通常贡献更多中央财政收入，而中央转移支付的重要功能之一就是平衡地区财力、保障基本公共服务。因此，一些发达地区一方面承担更强的发展任务，另一方面又是财政体系中的净贡献地区。它们真正稀缺的往往不是任何意义上的“钱”，而是可以由自己决定用途、能够迅速投入地方发展事项的资金。

这就产生了一个长期存在的矛盾：地方政府的发展责任和发展冲动，往往超过它能够完全自主支配的财政资源。

中央财政当然可以给地方政府更多转移支付，但转移支付越多，上级政府通常越需要规定资金用途、考核资金绩效、监督资金使用。对于地方政府来说，这种钱可以解决很多问题，却不完全等同于自己的钱。地方发展中的很多事情具有很强的不确定性，需要快速决策，也经常处在现有政策规则的边缘。如果每一笔钱都已经规定了用途，地方政府能够自主试错的空间就会明显下降。

由此才能理解中国地方财政史上一个反复出现的现象：从分税制以前的“藏富于企业”，到预算外收入，再到土地财政、地方融资平台和各种政府性融资安排。具体形式不断变化，但背后的财政激励具有连续性：地方政府始终在寻找能够自主掌握的财政空间。

这些制度创新往往有双重后果。一方面，它们帮助地方政府突破既有财政约束，支持基础设施、工业园区和城市建设；另一方面，也可能带来预算外运行、土地依赖、隐性债务和腐败寻租等问题。因此，中央和地方之间形成了一种持续的动态过程：地方先寻找新的融资方式，中央随后将其中一部分纳入正式制度、建立监管规则或者加以限制；当新的制度边界形成以后，地方政府又会寻找新的空间。

所以，如果把这句话说得尖锐一些：

中国的地方政府不是简单地缺钱，而是缺“中央政府管不到的钱”。

这里所谓“中央政府管不到的钱”，并不是字面意义上完全不受中央监管的资金，而是指地方政府能够自主配置、用途限制较少、能够按照本地发展需要迅速使用的财政资源。更准确的概念可能是“自主财政空间”（fiscal discretion）。

这也解释了为什么财政压力最大的地方未必拥有最强的“搞钱”冲动。一个地方可能连基本公共服务都很困难，财政压力很大，却没有能力进行大规模发展型投资；另一个地方财政收入已经很高，却因为发展任务更多、机会更多、竞争更激烈，而表现出更强烈的扩大自主财政空间的冲动。

三、“纵向科层制＋市场经济”为什么能够形成发展型地方政府？

改革开放以后中国经济快速发展，地方政府发挥了非常重要的作用。无论经济学、政治学还是社会学研究，都观察到了地方政府在基础设施建设、招商引资、制度创新、产业发展和市场培育中的积极作用。

周黎安将其中一个重要机制概括为“政治锦标赛”。但“锦标赛”这个说法有一个容易被忽视的前提：锦标赛首先必须是一个比赛。

如果没有大家认可的裁判，没有相对统一的比赛目标，没有能够比较的成绩，就不存在真正意义上的锦标赛。地方政府之间存在竞争本身，并不能解释中国为什么能够形成持续几十年的发展型地方政府。真正需要解释的是：为什么中央政府能够知道哪些地方政府干得好，哪些地方政府干得不好，并据此形成对地方官员的激励？

因此，中国地方政府竞争能够运转，有一个不能忽略的前提：中央政府对地方官员拥有足够强的控制能力，同时还必须拥有足够的信息去评价地方官员。

前一个条件根植于中国长期存在的纵向科层体系。这里所说的“纵向科层制”，是指这样一种基本组织特征：国家按照地域划分为多个行政层级，地方官员处于统一的纵向官僚体系之中，中央拥有最终的人事控制权。

但纵向科层制只能解决组织上的控制问题，不能自动解决信息问题。

纵向科层体系面临一个非常古老的困难：中央政府距离基层很远，基层信息掌握在地方官员手中。地方官员是否努力、地方经济到底发展得怎么样、表现不好究竟是地方官员懒惰还是客观条件造成的，中央并不容易判断。单纯加强行政监督，也无法消除这种 information asymmetry。

这正是 Qian、Xu 以及 Maskin 等人的 M-form 理论特别重要的地方。

Qian 和 Xu（1993）指出，中国经济长期具有明显的地域型 M-form 组织特征：每个地区都拥有相对完整的经济体系，各地区承担相似的综合性任务。与苏联以专业部委为基础的 U-form 相比，地域型 M-form 有一个重要优点：不同地区做的是相似的事情，因此可以相互比较。

Maskin、Qian 和 Xu（2000）进一步形式化了这一机制。不同组织形式会产生不同质量的 manager performance information。M-form 中各个 division 承担相似任务，因此上级可以利用其他地区的表现过滤共同冲击，对地方管理者进行 relative performance evaluation，也就是 yardstick competition；U-form 中不同部门执行完全不同的任务，这种横向比较就困难得多。

但是，这里还有一个更深的问题：为什么地域型纵向科层体系在改革开放以后特别有效？中国长期以来就存在地域型官僚体系，为什么过去没有同样有效地解决中央监督地方的问题？

许成钢后来对这个问题给出了一个非常重要的解释：市场经济改变了中央评价地方政府时面对的信息结构。

在计划经济条件下，中央也可以组织地方竞争。大跃进时期，各地方就曾经围绕粮食、钢铁等产量指标进行激烈竞争。但这些指标是中央行政体系制定的 quantity targets，信息主要沿着同一个官僚体系向上传递。地方既是被考核者，又是信息提供者，因此很容易产生信息操纵和激励扭曲。

市场经济不同。

GDP 虽然远非一个完美指标，但它是整个地区大量市场活动形成的综合性结果。企业生产、居民收入、投资、消费、就业、土地价格以及各种交易活动共同形成了经济运行的信息。市场是开放的，大量独立主体都在产生信息，地方政府很难完全垄断关于当地经济状况的信息。Xu（2012）明确指出，GDP 作为市场活动的 summary statistic，是改革以后出现的一种新的绩效工具；由于市场信息可以由独立主体观察和交叉验证，GDP 竞争能够显著缓解评价地方政府时的信息问题。

这就解释了为什么纵向科层制需要与市场经济相结合。

纵向科层制解决 control problem：中央拥有控制和奖惩地方官员的组织能力。

地域型 M-form 解决 comparison problem：不同地方承担相似任务，因此能够进行横向比较。

市场经济解决 information problem：经济活动产生相对统一、综合而且可以被分散信息验证的绩效信号。

三个条件叠加以后，中央才有可能既给地方官员较大的行动空间，又通过经济结果判断他们究竟干得怎么样。

这也是为什么仅仅有地方自主性并不够。很多国家都有地方政府，也有地方自主权，但地方政府可能成为“掠夺型政府”，利用权力攫取租金，而没有足够激励发展经济。Blanchard 和 Shleifer 比较中国与俄罗斯时强调，中国中央政府强大的政治控制能力能够约束地方政府，使经济分权更容易产生促进增长的竞争。

反过来，仅仅有纵向集中的组织控制同样不够。没有有效的信息机制，中央即使在形式上拥有很强的干部控制能力，也不知道应该奖励谁、惩罚谁，更不知道地方汇报的情况有多少反映真实经济表现。大跃进本身就说明，强大的组织动员能力加上地区竞争，并不会自动产生好的经济结果。市场经济提供的外部信息和可比较绩效，是改革以后这套体制能够运行得更有效率的重要原因。Xu（2012）也以大跃进作为行政数量指标竞争的反例。

因此，改革时期中国形成了一种微妙的制度平衡：地方官员处于严密的纵向政治体系中，经济发展的总体方向受到中央约束；与此同时，地方又获得相当大的经济行动空间，可以根据本地条件招商、投资、建设基础设施，甚至进行制度试验。对于很多制度边缘行为，过去还长期存在“先做、后规范”的空间。这种机制提高了地方试错和创新的可能性，也伴随着寻租、腐败和风险积累等副作用。

在工业化和城市化快速推进的时期，这套机制又与地方财政制度相互强化。当资本积累不足、基础设施短缺时，投资具有很高的社会回报。与此同时，地方财政收入、土地价值和地方经济规模与企业活动高度相关。企业越多、投资越大、工业发展越快，地方能够获得的税源、土地收益和其他经济资源通常也越多。

于是地方政府自然形成了一套非常清楚的行为模式：修路、建设工业园区、招商引资、降低企业经营成本、推动企业扩大投资、争取更多产业落地。

这套制度在中国工业化过程中发挥了巨大作用，却也产生了一个越来越明显的问题：地方政府与企业和投资之间形成了非常直接的财政联系，而地方政府与居民福利、居民消费之间的财政联系相对较弱。

服务企业可以增加税源、土地价值和 GDP；改善居民生活、增加居民消费带来的地方财政收益则没有那么直接。因此，在既定激励下，地方政府偏向投资、生产和企业并不奇怪。

四、当 GDP 不再是最重要的目标

问题在于，中国的发展阶段已经发生变化。

工业化初期，资本不足，增加投资、改善基础设施、扩大工业生产往往能够带来很高的回报。发展到今天，很多地区的基础设施已经相当完善，房地产和传统基础设施投资的边际回报明显下降。与此同时，居民收入、消费、养老、教育、医疗、生育、环境以及生活质量在经济发展中的重要性不断提高。

这意味着，我们需要地方政府做的事情正在发生变化。

过去，希望地方政府服务企业，因为企业投资、生产和就业能够带动经济增长。现在越来越希望地方政府不仅服务企业，也更好地服务居民，让居民愿意在当地工作、居住和消费。

一个直观的改革方向，是改变地方政府的财政激励。

Tiebout（1956）的经典理论给出了一个非常简单的逻辑：如果居民能够在不同地方公共服务和税收组合之间“用脚投票”，居民的迁移就会形成对地方政府的约束。进一步说，如果地方政府的财政收入与本地居民、居民财产和居民消费更加直接地联系起来，那么改善公共服务、吸引人口和提高居民福利就更可能转化为地方政府自己的财政收益。

按照这个逻辑，如果过去地方收入主要与企业和投资联系紧密，地方政府自然倾向于服务企业；未来如果希望地方政府更多服务居民，就需要让地方财政利益更多地与居民联系起来。房产税或者其他与居民相关的地方税源之所以值得讨论，其意义并不仅仅是“增加地方收入”，还在于它们可能改变地方政府面对的激励。

但这还不是问题最困难的地方。

Tiebout 机制成立有很强的条件。居民需要能够相对自由地迁移，公共服务需要跟随常住人口，地方财政需要真正感受到人口流入和流出的收益与成本。在中国现有户籍、土地、教育、医疗和住房制度下，这些条件都存在明显摩擦。如果居民增加却只是增加地方公共服务负担，而不能同步增加地方自主财力，地方政府甚至可能没有动力欢迎人口流入。

更深层的问题来自整个地方官员绩效评价机制。

过去几十年，GDP 是一个非常特殊的指标。它不一定准确反映全部社会福利，却有三个非常重要的优点：相对容易量化、不同地区可以比较、而且最终来源于大量市场活动。

居民福利不是这样。

收入、消费、教育、医疗、环境、住房、养老、安全感和生活满意度都是福利的一部分。不同目标之间还可能冲突。提高某个容易量化的指标，甚至可能以牺牲其他难以量化的目标为代价。

这就是典型的 multitasking problem。

Xu（2012）已经讨论过这个困难。他指出，把 GDP 考核简单替换成“绿色 GDP”或者由很多社会指标组成的综合考核，并不能自动解决问题。一些指标很难准确量化，一些指标容易由掌握本地信息的地方政府操纵，不同指标之间还存在冲突。在这种情况下，中央政府很难设计出一个类似 GDP 增长率那样简单、透明而且具有强激励作用的综合指标。

这也许才是中国下一阶段央地关系面临的真正难题。

过去的体制可以简化成：

中央控制干部 → 地方拥有行动空间 → 市场产生 GDP 信号 → 地区之间横向比较 → 形成地方发展激励。

现在的发展目标正在从单一的经济扩张转向居民福利，而且目标越来越多维。问题随之变成：

当 GDP 不再能够代表我们真正希望地方政府追求的目标以后，中央应该根据什么信息判断地方政府干得好不好？

如果解决这个问题的方法只是增加考核指标，可能重新回到行政数量指标竞争：每增加一个指标，地方政府就围绕这个指标进行优化，而中央仍然面临信息不对称。

另一条可能的道路，是像过去利用市场产生 GDP 信息一样，更多利用居民和企业的真实选择产生信息。

人口是否愿意流入一个城市，人才是否愿意留下，居民是否愿意在当地长期购房和生活，企业和居民是否愿意持续投资，消费和服务业是否繁荣，这些都不是上级部门设计出来的考核指标，而是无数分散主体进行选择以后产生的结果。它们当然也不完美，但这种信息有一个重要优势：地方政府不能像填写行政报表一样完全控制它们。

从这个角度重新理解 Tiebout，它真正重要的地方可能不是某一种具体税收，而是如何让居民的选择进入地方政府的激励机制。

因此，中国下一阶段的央地关系改革至少面临两个相互关联的问题。

一个问题是财政激励。地方政府的自主财力需要与居民、消费和公共服务建立更直接的联系，让地方政府从改善居民福利中获得真实的财政收益。

另一个问题是信息机制。需要寻找新的、来自市场和居民真实行为的绩效信号，降低对自上而下设计大量行政考核指标的依赖。

前一个问题解决“地方政府为什么要服务居民”，后一个问题解决“中央怎么知道地方政府有没有真正服务好居民”。

五、结论

回头看中国过去几十年的发展，单纯强调中央政府强大的组织能力是不够的。如果没有地方政府的自主行动、地区竞争和制度试验，中央政府很难依靠自己掌握的信息设计出适合全国不同地区的发展政策。

单纯强调地方分权同样解释不了中国。地方政府之所以成为发展型政府，很大程度上依赖于中央对地方官员的政治约束，以及由此形成的统一发展方向和干部激励。

市场经济则提供了第三块关键的制度条件。市场不仅配置资源，也生产信息。GDP 作为市场活动的综合结果，使地区之间的经济绩效具有了比计划经济时代更强的可比性，由此缓解了中央监督地方政府时长期存在的信息问题。

因此，中国过去几十年的发展经验可以概括为一个特殊的组合：纵向科层制提供组织控制，地域型 M-form 提供横向比较，地方经济自主权提供行动空间，市场经济提供绩效信号。

今天真正发生变化的，可能不是这个体系中的某一个简单政策，而是它赖以运行的目标函数和信息结构。

过去需要解决的问题是如何让地方政府努力发展经济。GDP 增长恰好提供了一套相对简单的答案。

未来需要解决的问题是如何让地方政府提高居民福利。居民福利更加多维，也更加难以由中央直接观察和比较。

因此，下一阶段中国央地关系改革的核心问题，不能简单归结为“中央应该多管一点”还是“地方应该更自主一点”。真正需要回答的是三个更基础的问题：地方政府应该拥有什么样的行动空间，它应该从什么行为中获得财政收益，中央和社会又应该通过什么信息判断地方政府做得好不好。

过去市场经济帮助中国找到过一次答案。未来能否找到新的信息和激励机制，将决定发展型地方政府能否适应新的发展阶段。

参考文献

Blanchard, Olivier, and Andrei Shleifer. 2001. “Federalism with and without Political Centralization: China versus Russia.” IMF Staff Papers 48 (Special Issue): 171–179.

Maskin, Eric, Yingyi Qian, and Chenggang Xu. 2000. “Incentives, Information, and Organizational Form.” Review of Economic Studies 67 (2): 359–378.

Qian, Yingyi, and Barry R. Weingast. 1997. “Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives.” Journal of Economic Perspectives 11 (4): 83–92.

Qian, Yingyi, and Chenggang Xu. 1993. “Why China’s Economic Reforms Differ: The M-Form Hierarchy and Entry/Expansion of the Non-State Sector.” Economics of Transition 1 (2): 135–170.

Tiebout, Charles M. 1956. “A Pure Theory of Local Expenditures.” Journal of Political Economy 64 (5): 416–424.

Xu, Chenggang. 2011. “The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development.” Journal of Economic Literature 49 (4): 1076–1151.

Xu, Chenggang. 2012. “Institutional Foundations of China’s Structural Problems.” In The Chinese Economy: A New Transition, edited by Masahiko Aoki and Jinglian Wu. London: Palgrave Macmillan.

周黎安. 2007. “中国地方官员的晋升锦标赛模式研究.”《经济研究》第7期：36–50。